福利制度改革切忌“走极端”

    郑秉文博客

 ■（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所所长）

    经历了马拉松式的7年光景，近日法国终于通过了一项关于“周日工作”的法案。包括三方面的内容：一是再次确认周日休假的基本原则，二是授权旅游地区商业部门可以自愿在周日开业，三是将商业聚集区巴黎、里尔和马赛三个城市“划分”为“例外”，授权其商业店铺周日可以开业。

　　35小时工作制导致僵硬的劳动力市场

　　在欧洲，英国率先于19世纪末立法，规定周六下午和周日为“法定休息日”，成为其他欧洲国家效法的样板，这就是为什么欧洲大陆许多国家的语言中直接引入weekend（周末）这个单词的一个重要原因。法语也直接引入了这个单词。继法国之后，意大利于1907年立法规定周日休息，欧洲大陆其他国家也随之陆续立法，规定周日为法定休息日。法国不仅是欧洲大陆立法规定周日休假最早的国家，也是规定最为严格的国家。

　　上个世纪50~70年代欧洲经历了经济高速增长期。其间，法国在70年代经济景气最佳时期通过一系列立法，对劳动力市场实施了一系列保护措施，其过度的劳动保护制度和严格的保护措施一方面使劳动者权益得到了法律保障，但另一方面，这把“双刃剑”对劳动力市场具有较大的副作用，尤其是从80年代之后，其副作用日益显现，不但制约了劳动力市场的发展，而且还限制了就业市场，成为欧洲大陆失业率最高的国家。90年代以来，其失业率始终在两位数以上，青年失业率常常高达30%，甚至成为一个社会痼疾。

　　在巨大的社会压力下，法国政府不得不一再压缩工作时限，从每周工作41小时压缩到1982年的39小时；为提高就业率，让那些“隐含合同”下长期失业的大军能够“分享”到有限的就业机会，1999年又从38小时压缩为35小时，并对“星期日休假”实施更加严厉的管制。《劳动法》规定，超过35小时以外的工作时间分为加班、夜班、加时三个档次，凡是超出法定休息日的工作时间，如节假日和周日，必须支付加倍工薪。

　　但最近几年来，35小时工作制和周日休假制度日益被视为增加企业成本，降低企业竞争力的重要制约之一。本来，实施严格的35小时工作制和严格规定“周日休息”，是为了保护劳动者权益，提高就业率，据当时政策制定者估计，实行35小时可以增加十几万个就业机会，但其结果却事与愿违，过度的劳动保护不但没有提高就业率，反而使劳动力市场更加僵化，尤其是青年人，就业更加困难。

　　于是，法国政府不得不于2006年初出台《首次雇佣合同法》，规定20人以上的企业在雇用年龄不满26岁的年轻雇员时，可在头两年内随时解雇工人而无需说明理由。但是，这项法案引起青年人的极大不满，全法近40所大学在校生走上街头，最终全法几百万人卷入进来，范围覆盖200多城镇，演变成战后以来最大的群体事件之一，法国当局不得不派出4000名防暴警察施放催泪弹和水枪，导致800多人被逮捕。在强大的反对压力面前，《首次雇佣合同法》被迫流产。

　　10年来的实践证明，僵化的劳动力市场与持续的两位数失业率在法国已成为青年恐慌、社会骚乱、街头政治的重要根源之一。

　　90年代以来，甚至80年代以来，当欧洲发现自己积重难返、改革势在必行的时候，福利国家的“瘦身改革”运动和福利制度的“减负”浪潮横扫欧洲，出现了“否定之否定”的新一轮“福利制度轮回”。

　　以“周日工作”的立法改革为例，欧洲各国从90年代开始鱼贯而出。他们对周日开业的规定各具特色，一方面在理论上绝不公开否定周日法定休假这个“基本原则”，但同时在实践上对周日休假这个“社会模式”做出很多“变通”，周日开业解禁、周日休息灵活化的改革浪潮逐渐席卷欧洲。

　　在欧洲福利整体框架下，周日休假成为欧洲人福利权利不可分割的组成部分，但这个历史悠久的“福利权利”却逐渐被“工作权利”所替代。在欧洲各国纷纷进行周日工作立法改革的趋势中，法国是一个迟到者，但终究还是一个成功者，最终迈出了这一步。

　　萨科齐上台伊始，不负众望，提出了拯救法国的“文化革命”口号，有人将之称为“新社会契约”运动，旨在创造“新法国”，与旧法国“彻底决裂”；推动“多劳多得”，与“大锅饭”决裂；为激发社会活力，萨科齐提出了从公共部门到私人部门，从经济领域到福利制度的一整套改革方案。其中，诸如放松周日休假制度、取消35小时工作制等，是萨科齐既定改革方针的一个部分。

　　然而，客观上成就了这次立法改革的，还在于此次金融危机。法国金融危机的影响早在2008年春季已有显露，第一季度增长率仅为0.4%，第二季度就下降到-0.4%，第三季度为-0.2%，第四季度为-1.5%，成为法国近年来最低点。2009年第一季度稍好，但也是-1.2%。几年来，法国经济始终是表现最差的欧盟国家之一，2006、2007和2008年GDP增长率分别为2.2%、2.2%和0.4%，均低于德国和欧元区。

　　如此经济表现，促使法国几个主要大型工会的态度发生了转变。在金融危机的冲击下，几个重要工会的态度变得日益务实起来，例如，法国最大的“法国总工会”负责人认为，周日开业可以刺激经济，增加就业机会。

　　此外，此次世界经济危机使法国政府推动周日工作立法的决心更加坚定。2008年10月，法国负责消费事务的国务秘书吕克.夏泰尔宣布说，法国政府拟修改《劳动法》，旨在“抗危机、保就业”。此次提案通过后，《劳动法》将有33处得到修改。

    任何福利制度都是一把双刃剑

　　法国此次周日工作立法改革是欧洲福利国家继续沿着不断“瘦身”进行改革的一个标志，这说明欧洲福利制度和劳动保护的整体改革趋势还在继续着。

　　战后至70年代是欧洲福利国家的黄金时代，欧洲各国福利制度呈现出一个百舸争流与迅速膨胀的趋势。但自70~80年代以来，福利改革则成为一个历史潮流。毫无疑问，对他们而言，福利改革的本质是一场“福利减肥”运动。

　　欧洲长达几十年的这个“福利逆转”趋势说明，首先，任何福利制度都是一把双刃剑，任何劳动保护制度对劳动力市场都多少具有一定的反作用，甚至适得其反，欲速不达，与政策制定者的初衷南辕北辙，背道而驰；长期看，有些保护制度对国民心态、社会定势、就业失业乃至福利制度自身惯性等很多方面将会产生深远的影响，但这些深层次的东西在立法之初则未必能够一眼洞穿。

　　其次，经济繁荣时期和经济危机时期都容易导致福利制度的“增肥改革”和“减肥改革”。欧洲福利制度的发展既源自于经济危机，又得益于经济危机，同时欧洲福利改革也产生于经济危机，决定于经济危机。因此，无论在经济非常繁荣时，还是经济非常糟糕时，决策者都应十分冷静，应有一个始终不渝的理念追求，而不应受到一边倒的舆论的左右。对社会来说，“吃光分光”的短视行为是一个普遍的从众心理，尤其法国案例告诉人们，非理性的民粹思潮虽然“吃香”，但却十分有害。

　　再其次，经济繁荣时期也好，经济危机时期也罢，其对福利制度走向的影响都容易出现“走极端”的现象，但历史经验证明，“过度增肥”这个极端更为可怕，它将积重难返，最终必将导致制度的轮回，欧洲周日工作立法改革就是“福利轮回”的一个典型案例。此次金融危机催生的欧洲福利“减肥”运动与美国正在建立全民医疗制度的“增肥”改革形成反差。欧美的这个对比从一个侧面验证了福利制度“走极端”的害处。

　　最后，福利刚性是福利制度的一个重要特征，它将形成惯性很强的路径依赖。福利刚性的本质是，增肥容易，减肥难，减肥甚至可导致社会动荡。如果没有此次金融危机，法国周日工作立法也许不会出台，这个轮回也许至今未能开始。这充分说明，福利刚性常常会使某个福利项目的“归零改革”要借用金融危机的“外力”助其一臂之力，否则，就会付出沉重的社会代价甚至个人牺牲。